Nga tenderi më i lirë te tenderi me më shumë vlerë: Çfarë ndryshon me reformën e prokurimit publik?

Projektligji i miratuar nga Qeveria synon të zhvendosë fokusin e prokurimit publik nga çmimi më i ulët drejt raportit çmim–cilësi, ndërsa digjitalizimi dhe përdorimi i mjeteve të inteligjencës artificiale synojnë të identifikojnë më herët rreziqet e korrupsionit. Por sfida kryesore nuk është vetëm miratimi i ligjit – është mënyra se si ai do të zbatohet.

Prokurimi publik është një prej kanaleve më të mëdha përmes të cilave paratë e qytetarëve shndërrohen në mallra, shërbime dhe investime publike. Prandaj, mënyra se si shteti zgjedh një ofertë nuk është vetëm çështje procedurale. Ajo përcakton nëse për një denar të shpenzuar publiku merr thjesht një çmim të ulët apo vlerën më të mirë të mundshme.

Në këtë pikë synon të ndërhyjë Projektligji për ndryshime dhe plotësime të Ligjit për Prokurimin Publik, të cilin Qeveria e miratoi më 2 shtator. Ndryshimet ende nuk janë ligj dhe duhet të kalojnë procedurën parlamentare. Deri në hyrjen eventuale në fuqi të tyre, vazhdon të zbatohet kuadri aktual ligjor.

Çmimi më i ulët nuk është gjithmonë kostoja më e ulët

Një prej ndryshimeve kryesore të propozuara është forcimi i kriterit të raportit më të mirë çmim–cilësi.

Logjika është relativisht e thjeshtë: një produkt ose shërbim që kushton më pak në momentin e blerjes nuk është domosdoshmërisht më ekonomik gjatë gjithë periudhës së përdorimit.

Një pajisje më e lirë mund të kërkojë mirëmbajtje më të shpeshtë. Një softuer më i lirë mund të ketë kosto më të larta të mirëmbajtjes dhe përditësimit. Një projekt teknik me çmim më të ulët mund të krijojë kosto shtesë gjatë realizimit.

Kështu, koncepti i vlerës për paratë publike zhvendoset nga pyetja “sa kushton?” drejt pyetjes “çfarë marrim për atë që paguajmë?”.

Sipas Ministrisë së Financave, ndryshimi synon që institucionet të mos zgjedhin automatikisht zgjidhjen më të lirë, por të marrin parasysh cilësinë, kostot e përdorimit dhe rentabilitetin afatgjatë.

Ky parim nuk është krejtësisht i panjohur në sistemin ekzistues. Ligji i vitit 2019 tashmë e ka konceptin e ofertës ekonomikisht më të favorshme dhe lejon elementë ekonomikë përtej çmimit. Problemi që identifikojnë reformat e reja është përdorimi praktik i kriterit dhe pesha që në shumë procedura vazhdon të ketë çmimi.

Shifrat tregojnë pse konkurrenca është problem

Sipas analizës së Komisionit Shtetëror për Parandalimin e Korrupsionit, vlera e prokurimeve publike në vitin 2022 ishte rreth 68 miliardë denarë, ose rreth 1.1 miliardë euro. Kjo përfaqësonte 28 për qind të buxhetit shtetëror dhe 8.5 për qind të PBB-së. Sistemi është i decentralizuar dhe përfshin rreth 1.400 institucione në nivel qendror dhe lokal.

Pra, edhe ndryshimet relativisht teknike në mënyrën e përzgjedhjes së ofertës mund të kenë ndikim të konsiderueshëm ekonomik.

Të dhënat e Qendrës për Komunikime Qytetare për vitin 2022 tregojnë një problem të rëndësishëm me konkurrencën: çdo kontratë e tretë u lidh në procedurë ku mori pjesë vetëm një kompani. Bëhet fjalë për 9.305 kontrata me vlerë totale prej 26 miliardë denarësh, ose rreth 427 milionë euro. Mesatarisht, në një procedurë kishte vetëm tre oferta.

Kur ka vetëm një ofertues, mekanizmi konkurrues dobësohet. Institucioni mund të bëjë një procedurë formalisht të rregullt, por presioni konkurrues që normalisht duhet të ndikojë në çmim dhe cilësi është shumë më i vogël.

Kjo nuk do të thotë automatikisht se një tender me një ofertues është i manipuluar. Mund të ketë arsye objektive për mungesën e konkurrencës. Por, siç vëren Qendra për Komunikime Qytetare, mungesa e konkurrencës rrit rrezikun që të mos arrihet vlera më e mirë për paratë e shpenzuara.

94 për qind: pesha e madhe e çmimit

Një tjetër e dhënë domethënëse nga monitorimi i prokurimeve publike në vitin 2022 është se çmimi më i ulët u përdor si kriter për përzgjedhjen e ofertës më të favorshme në 94 për qind të procedurave të monitoruara.

Kjo shpjegon pse ndryshimi i kriterit është një prej pikave më të rëndësishme të reformës.

Nëse kriteri i ri zbatohet realisht dhe jo vetëm formalisht, komisionet e prokurimit do të duhet të bëjnë vlerësim më kompleks të ofertave.

Por pikërisht këtu shfaqet edhe një rrezik i ri: sa më shumë peshë t’i jepet cilësisë, aq më e rëndësishme bëhet mënyra se si përcaktohet dhe matet ajo cilësi.

Një kriter i paqartë cilësie mund të krijojë hapësirë për subjektivizëm. Nëse specifikimet shkruhen në mënyrë të tillë që praktikisht i përshtaten një kompanie të caktuar, konkurrenca mund të dëmtohet edhe nëse në dokumentacion nuk figuron më “çmimi më i ulët”.

Prandaj, kalimi nga çmimi te cilësia nuk e eliminon vetvetiu rrezikun e manipulimit. Ai e zhvendos një pjesë të rrezikut te mënyra se si përcaktohen, peshohen dhe kontrollohen kriteret e cilësisë.

Inteligjenca artificiale si “alarm” për tenderët me risk

Projektligji parashikon gjithashtu zgjerim të kompetencave të Byrosë së Prokurimit Publik në përdorimin e mjeteve digjitale dhe inteligjencës artificiale për identifikimin e rreziqeve nga korrupsioni dhe abuzimet. Parashikohet edhe shkëmbim automatik i të dhënave përmes shërbimeve web me institucione të tjera.

Kjo është një prej pjesëve më interesante të reformës.

Në vend që kontrolli të mbështetet vetëm në shqyrtimin manual të mijëra procedurave, sistemet digjitale mund të kërkojnë modele të pazakonta në të dhëna.

Për shembull, një sistem analitik mund të sinjalizojë raste ku një kompani fiton në mënyrë të përsëritur nga i njëjti institucion; numri i ofertuesve është vazhdimisht shumë i ulët; tenderët përsëriten me specifikime shumë të ngjashme; një procedurë anulohet dhe përsëritet në mënyrë të pazakontë; kontratat ndryshohen ose zgjerohen pas lidhjes; dhe kur disa kompani shfaqin modele të pazakonta pjesëmarrjeje.

Por një “flamur i kuq” nuk është provë e korrupsionit.

AI mund të identifikojë një model që kërkon kontroll të mëtejshëm; nuk duhet të zëvendësojë hetimin, auditimin ose vendimmarrjen institucionale.

Kjo është veçanërisht e rëndësishme sepse edhe Enti Shtetëror i Revizionit tashmë po përdor mjete analitike për të identifikuar parregullsi të mundshme dhe rreziqe të korrupsionit ose shpenzimit joefikas të fondeve publike.

Transparenca: publikimi nuk mjafton

Një sistem transparent nuk është vetëm sistem ku dokumentet publikohen.

Transparenca ka vlerë kur informacioni është:

i plotë + i kuptueshëm + i kërkueshëm + i krahasueshëm + në kohë.

Nëse dokumentet janë publike, por qytetarët, gazetarët, kompanitë dhe organizatat e shoqërisë civile nuk mund t’i analizojnë lehtë, transparenca mbetet kryesisht formale.

Pikërisht për këtë arsye, shkëmbimi automatik i të dhënave dhe digjitalizimi mund të jenë më të rëndësishëm se thjesht publikimi i dokumenteve në PDF.

Nëse të dhënat mund të lidhen mes institucioneve dhe të analizohen në kohë reale, bëhet më e lehtë të identifikohen modelet e përsëritura.

Konkurrenca është edhe çështje ekonomike

Një tender konkurrues nuk është vetëm mekanizëm antikorrupsioni. Ai është edhe instrument ekonomik.

Kur marrin pjesë më shumë kompani, teorikisht rritet presioni për çmime më konkurruese; cilësi më të mirë; inovacion; shërbim më të mirë dhe kushte më të favorshme kontraktuale.

Kur një treg publik dominohet nga pak kompani ose kur në një numër të madh procedurash paraqitet vetëm një ofertues, kompanitë e tjera mund të humbin interesin për pjesëmarrje.

Kjo mund të krijojë një cikël:

më pak konkurrencë → më pak presion mbi ofertuesit → më pak alternativa → rrezik më i madh për vlerë të dobët për paratë publike.

Qendra për Komunikime Qytetare raportoi gjithashtu se 31 për qind e procedurave të prokurimit publik në vitin 2022 u anuluan, ndërsa 90 për qind e tenderëve të monitoruar u zhvilluan me vonesë krahasuar me afatet e parashikuara në planet e prokurimit.

Këto janë tregues të vjetër, nga viti 2022, dhe nuk duhen interpretuar si pasqyrë automatike e gjendjes në vitin 2026. Por ato shpjegojnë pse reforma e sistemit vazhdon të jetë çështje me peshë.

Ku qëndron rreziku i reformës?

Ndryshimi nga “më i liri” te “raporti më i mirë çmim–cilësi” mund të përmirësojë përdorimin e parave publike, por vetëm nëse shoqërohet me kontrolle të forta.

Në të kundërt, një kriter kompleks mund të bëhet më i vështirë për t’u kontrolluar nga publiku sesa një kriter i thjeshtë si çmimi.

Këtu lind një paradoks:

Sa më komplekse të bëhen kriteret e tenderit, aq më shumë profesionalizëm dhe transparencë kërkohet.

Nëse zyrtarët kanë kapacitete të pamjaftueshme, kriteret e cilësisë mund të interpretohen në mënyrë jo uniforme. Nëse dokumentacioni nuk shpjegon qartë pse një ofertë mori më shumë pikë për cilësi, atëherë kompanitë humbin besimin te procedura.

Prandaj, profesionalizimi i stafit të prokurimit është një element kyç i reformës. Vetë ndryshimet parashikojnë kalim nga ricertifikimi periodik përmes provimit drejt zhvillimit të vazhdueshëm profesional.

Çfarë do të thotë kjo për biznesin?

Për kompanitë, reforma mund të ndryshojë mënyrën e konkurrimit.

Nëse cilësia merr peshë më të madhe, kompanitë nuk do të duhet të konkurrojnë vetëm me çmimin, por edhe me kapacitetet teknike; përvojën; cilësinë e stafit; metodologjinë e punës; performancën dhe kostot gjatë ciklit të jetës së produktit ose shërbimit.

Kjo mund të krijojë më shumë hapësirë për kompanitë që ofrojnë produkte ose shërbime me vlerë më të madhe, por gjithashtu e bën procesin e vlerësimit më të ndërlikuar.

Për biznesin e vogël, një pyetje e rëndësishme do të jetë nëse kriteret e reja do të hartohen në mënyrë proporcionale apo nëse do të favorizojnë pa nevojë kompanitë me kapacitete më të mëdha administrative.

Reforma nuk matet me ligjin, por me rezultatet

Në fund, miratimi i Projektligjit do të jetë vetëm hapi i parë.

Testi real do të jetë nëse pas zbatimit të tij, rritet numri mesatar i ofertuesve; zvogëlohet numri i procedurave me vetëm një ofertues; zvogëlohet përdorimi mekanik i çmimit si kriter; rritet cilësia e mallrave dhe shërbimeve; reduktohen anulimet e pajustifikuara; zvogëlohen vonesat; rritet transparenca e kontratave dhe ndryshimeve të tyre; identifikohen më herët modelet e dyshimta, por edhe rritet numri i rasteve të korrupsionit të zbuluara dhe të sanksionuara kur ekzistojnë prova.

Pra, reforma duhet të gjykohet me të dhëna para dhe pas zbatimit, jo vetëm me qëllimet e deklaruara në tekstin ligjor.

Përfundim: një tentativë për të ndryshuar logjikën e shpenzimit publik

Projektligji paraqet një ndryshim të rëndësishëm në filozofinë e prokurimit publik: nga fokusi tradicional te çmimi drejt kombinimit të çmimit, cilësisë, kostos së përdorimit dhe vlerës afatgjatë.

Nëse zbatohet siç është parashikuar, ai mund të ndikojë njëkohësisht në tre fusha: transparencën, konkurrencën dhe efikasitetin ekonomik.

Por asnjë prej këtyre rezultateve nuk është automatike.

Çmimi i ulët nuk është gjithmonë sinonim i kursimit, por as kriteri “cilësi” nuk është automatikisht sinonim i transparencës. Inteligjenca artificiale mund të zbulojë modele të dyshimta, por nuk mund të zëvendësojë institucionet hetimore. Digjitalizimi mund të rrisë transparencën, por vetëm nëse të dhënat janë të plota dhe të përdorshme.

Dhe mbi të gjitha, një ligj më modern nuk garanton vetvetiu një sistem më të pastër.

Rezultati do të varet nga zbatimi, profesionalizmi i institucioneve, kontrolli i jashtëm, konkurrenca reale dhe aftësia për të sanksionuar shkeljet kur ato konstatohen.

Në një ekonomi ku prokurimet publike përbëjnë një pjesë të konsiderueshme të shpenzimeve publike, kjo nuk është vetëm çështje juridike. Është çështje e drejtpërdrejtë e mënyrës se si menaxhohen paratë e qytetarëve dhe sa vlerë ekonomike krijohet prej tyre.